秋风:关于《城市房屋拆迁管理条例》之合宪性的审查意见书

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  缘起:我相信,基于良知,基于宪法,基于法治的基本原则,在公共领域中,以理性的态度对法律、法规进行思考、审查、论辩,既是亲戚朋友作为公民的基本权利,也是亲戚朋友作为公民的道德义务。基于有些考虑,我准备从学术厚度进行一次违宪审查试验,审查的对象是《城市房屋拆迁管理条例》。

  过去几十年来,亲戚朋友一直在谈论“拆迁”,每个城市政府都是组织大规模的“拆迁”,就是城市愿因被拆迁了一个遍。所有有有哪些拆迁活动进行的法子,主就是《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》,可在住房与城乡建设部网站上查阅http://www.cin.gov.cn/zcfg/xzfg/100611/t10061101_158940.htm),它于1001年6月6日由国务院第40次常务会议通过,自1001年11月1日起施行。它构成了现行拆迁制度的基础,将是亲戚朋友进行审查的主要对象。

  一、审查《条例》的主要宪法与法律法子

  1004年3月14日,第十届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案,其重要内容即涉及对公民土地和财产的征收:

  第二十条:宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要,还需要依照法律规定对土地实行征用。”修改为:“国家为了公共利益的需要,还需要依照法律规定对土地实行征收愿因征用并给予补偿。”

  第二十二条:宪法第十三条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和有些合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要,还需要依照法律规定对公民的私有财产实行征收愿因征用并给予补偿。”

  此一修订的关键在于引入了“征收”的概念,从而在法律上严格地区别了征收与征用。而行使此一征收权的主体是“国家”,在中国语境中,就是指政府。

  1007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国物权法》,该法于当年10月1日起实施。

  该法第三条第三款规定:“国家实行社会主义市场经济,保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”由此还需要推定:对于土地的不论何种权利,都是“平等”的。

  第四十二条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和应用系统进程还需要征架构设计 体所有的土地和单位、人个 的房屋及有些不动产。

  征架构设计 体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。

  征收单位、人个 的房屋及有些不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收人个 住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。”

  这里同样确立了“征收”概念,并指出,“征收”需要依照“法律”规定的权限和应用系统进程。在这里,法律是有特定含义的,就是《立法法》所说的法律。需要说明的是,这里人太好 提到了“拆迁”补偿,怎么让它是从属于征收,仅构成征收的一个环节。

  为因应物权法的征收条款,1007年8月100日,第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了修改《城市房地产管理法》的决定:在第一章“总则”中增加十根,作为第六条:“为了公共利益的需要,国家还需要征收国有土地上单位和人个 的房屋,并依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收人个 住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。具体法律法子由国务院规定。”此条款共同确立了征收制度。

  但亲戚朋友仍要指出,《物权法》关于征收的条款是比较含糊的:它只有 明确谁是征收的主体。而按照宪法,有些主体只有是政府。

  上引《物权法》条款也只有 明确所征收的对象乃是国有土地之建设用地使用权。不过,《物权法》第一百三十五条规定:“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利,有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”此为某种用益物权。而第一百二十十根规定:“因不动产愿因动产被征收、征用致使用益物权消灭愿因影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”综合这两条及它提及的两条,物权法承认,政府之征收房屋的行为,实际上也愿因了城市居民通过各种法律法子所获得之国有土地的建设用地使用权作为用益物权之消灭,为此,该用益物权持许多人有权利得到补偿。

  有些点,也被宪法修正案所确认。宪法的说法是,政府还需要“征收公民的私有财产”,这是有一人个 太好 宽泛却极为准确的概念。

  通过顶端的梳理,亲戚朋友确立了下列宪法与法律关于征收的原则:

  第一,政府删剪取得公民房屋及其所占用的土地,只有使用“征收”有些法律法子。

  第二,征收的主体只有是政府,宪法和法律只有 规定任何有些主体还需要行使征收的权力,也只有 规定政府还需要委托有些组织行使有些权力。

  第三,通过各种法律法子获得国有土地上建设之房屋的公民,共同享有对房屋的所有权和对房屋所占用之土地的用益物权,两者都是得到宪法和法律保护的。当政府对其中一个进行征收的就是,通常必然伴随对就是的征收,政府应当共同就这两者给予产权持许多人以合理、公平的补偿。

  第四,宪法、《物权法》和《城市房地产管理法》对征收权的行使都规定了一个前提条件:“为了公共利益的需要”。尽管相关法律只有 明确规定公共利益的认定标准,但有些条件某种就愿因,征收的范围是有限的,而都是无限的。

  亲戚朋友将法子这十有几个 原则,对《城市房屋拆迁管理条例》之合宪法、合法性进行审查。

  二、《条例》模糊了拆迁/征收的标的

  根据亲戚朋友顶端梳理的十根宪法与法律原则,《条例》所说的“拆迁”是一个在法理上只有成立、就是能得到宪法和法律支持的概念。

  首先需要从语义上弄清,所谓“拆迁”究竟是有哪些意思。拆迁,不论是以政府为活动主体,还是以开发企业为活动主体,其所针对的标的究竟是有哪些?

  建立拆迁制度的那个行政法规的名称《城市房屋拆迁管理条例》,就愿因清楚地表明,拆迁的标的是“房屋”。该《条例》第二条更清楚地说明了有些点:“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,适用本条例。”第四条的名词解释又称:“本条例所称拆迁人,是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人,是指被拆迁房屋的人个 。”

  总之,该条例所规范的乃是对属于政府所有的国有土地上的房屋的拆迁。然而,仅从汉语语义上看,“拆迁”有些词就令人难以理解:拆迁人支付了数额不菲的拆迁补偿,获得了被拆迁人的房屋,却立刻雇人把有有哪些房屋拆除了。无利不起草的拆迁亲戚朋友究竟图的是有哪些?

  显然,拆迁人所要获得的,都是房屋,就是房屋所占用之土地,更准确地说是房屋所占用的国有土地的有期限的建设使用权。反过来说,被拆迁人损失的,不仅是房屋,更主要地是房屋所占用之土地。还需要推定,他既然是有些房屋的人个 ,则必然通过某种法律法子获得了对其房屋所占用的土地的产权。怎么让,他对房屋的所有权就只有成立,房屋总不愿因建在空中。在现实中,房屋所占用的土地的价值远远大于房屋自身的价值。对拆迁人来说,唯一有价值的是房屋下面的土地,房屋某种的价值甚至是负的——愿因还得花钱雇人来拆它、架构设计 土地。

  据此还需要说,《条例》愿因坚持法律逻辑的连贯性励志的话 ,就会把人个 调整的标的的范围,明确为房屋及其所占用的土地。然而,有些条例却只有 就是做。相反,自始至终,它都是以“房屋”作为唯一的调整对象,被拆迁人的法律身份也就是“房屋的人个 ”。

  就是的条例,删剪把拆迁人与被拆迁人置于不平等地位。房屋及其下土地的产权就是都属于被拆迁人,愿因许多人要获得房屋,就得共同支付土地的对价。但现在,《条例》却强行规定,被拆迁人还需要获得补偿的就是“房屋”,而不包括房屋占用的土地。拆迁人只需补偿被拆迁人的房屋损失,而不不支付房屋所占用的土地的对价。

  当然,在现实中,拆迁补偿倒就是删剪只限于房屋补偿,事实上包括了对土地的主次补偿。但这就是事实而已,被拆迁人的法律权利则愿因条例的忽略、含糊而不复所处。这对被拆迁人是不公正的。这也正是拆迁引发诸多冲突的根源所在。被拆迁人根据常识、法子天理认为,人个 的土地应当获得补偿;拆迁人却依靠条例只愿补偿房屋。两者具有删剪不同的计算尺度,谈判的成本当然十分巨大,以至于无法达成协议。而有些就是,拆迁条例的诸多有些条款又给拆迁人提供了巨大的便利,拆迁还需要轻易地变成强制拆迁,最终变成合法的暴力拆迁。

  还需要说,所处在城市的所有因拆迁而起的冲突,都还需要溯源于“拆迁”概念的法理混乱。

  三、《条例》错误界定了拆迁/征收主体

  北京大学法学院沈岿、王锡锌、陈端洪、钱明星、姜明安五位学者《关于对〈城市房屋拆迁管理条例〉进行审查的建议》中指出:

  “法子宪法和法律,征收、补偿主体应该是国家,征收补偿法律关系应该是行政法律关系;而《条例》却将补偿主体定位为拆迁人,将拆迁补偿关系界定成民事法律关系。”(人民网http://npc.people.com.cn/GB/14840/105538100.html)

  亲戚朋友同意有些看法,并提出有些补充性论证。

  “拆迁”本质上是政府对居民房屋所占用之土地的产权的征收,不论有些产权是使用权还是别的权利,就是论有些产权是通过何种法律法子获得的。而在任何国家,“征收”都是某种国家主权行为。在美国、加拿大为Eminentdomain,在英国、新西兰等国被称为compulsorypurchase,在澳大利亚被称为resumption/compulsoryacquisition。它是国家固有的强占公民的私人财产、愿因剥夺财产,愿因在给予公正货币补偿但不征得人个 同意的情形下强占公民对财产之权利的某种权力(详尽的解释可见维基百科http://en.wikipedia.org/wiki/Eminent_domain)。

  也就是说,在征收关系中,公民的交易自主权愿因被剥夺。怎么让,这是某种愿因带来毁灭的权力。也怎么让,各国都对征收权的使用实施了严格限制,一个最基本的原则是:征收只有由政府来进行。1004年宪法修正案,《物权法》,《城市房地产管理法》都确认了有些点。

  然而,拆迁制度据以建立的《条例》根本只有 “征收”的理念,于是,政府就随意地授出了本应由政府行使的重要权力。

  该条例第四条第二款称:“本条例所称拆迁人,是指取得房屋拆迁许可证的单位。”第六条规定:“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后,方可实施拆迁。”此处只有 明确拆迁人究竟属于何种性质的“单位”。但第七条规定:“申请领取房屋拆迁许可证的,应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料:

  (一)建设项目批准文件;

  (二)建设用地规划许可证;

  (三)国有土地使用权批准文件;

  (四)拆迁计划和拆迁方案;

  (五)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。

  市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内,对申请事项进行审查;经审查,对符合条件的,颁发房屋拆迁许可证。”

  根据上述规定还需要推定:条例所认定之拆迁/征收人删剪还需就是以盈利为目的的一般工业、商业与房屋开发企业。

  第八条又规定:“房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的共同,应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项,以房屋拆迁公告的形式予以组阁 。”

  结合这两条还需要选用:拆迁/征收的决策主体依然是政府,具体行使有些决策权的机构是“市、县人民政府房屋拆迁管理部门”。怎么让,具体的拆迁人却是所谓“拆迁人”,亲戚朋友通常是商业性企业。换言之,在征收行为中,政府无端引入了一个第三者,且让其分享人个 的征收权。当然,政府还需要巧妙地利用有些第三者实现自身利益最大化,但反过来也必然与有些第三者结成利益同盟,而损害被拆迁/征收人的权利和利益。

  很显然,宪法和法律明确地规定,只有政府还需要强制公民出让其房屋及房屋所占用的土地的产权。共同,宪法和法律也只有 授权政府将有些征收权授予任何有些组织。《条例》却让所谓的“取得房屋拆迁许可证的单位”成为征收权的具体执行人,而有有哪些单位通常就是商业性开发企业。也就是说,在拆迁制度下,企业竟然在主次地行使着主权性行为。只有 授权,极其严重地违反了宪法和法律,也极其严重地违反了基本的政治原则。

  由此愿因拆迁性质的法律定位错误。(点击此处阅读下一页)

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